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【期刊名称】《河南财经政法大学学报》
【法宝引证码】CLI.A.1176733
适用于南沙群岛的领海基线法律问题研究
【作者】邹立刚【作者单位】海南大学
【分类】自然资源法【关键词】南海领海基点领海基线群岛国制度
【文献标识码】A【期刊年份】2013年
【期号】3【页码】134
【文章编码】2095-3275(2013)03-0134-07编者按=长期以来,我国一直面临南海问题的困境。南海问题首先涉及国家主权
【摘要】
南沙群岛海域广袤,岛礁众多但散布很广且面积小。《联合国海洋法公约》的群岛国制度不适用于南沙群岛。中国大陆法定的确定领海基线的方法是直线基线法,而台湾则采用以直线基线为原则、正常基线为例外之混合基线法。海峡两岸在划定领海基线的实践中都没有使用群岛基线。中国在确定南沙群岛领海基线时,应仿效钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的划法。
  
【内容】

  基于南沙群岛被“六国七方”分占的现状,中国大陆和台湾都没有划定南沙群岛的领海基点和基线,尽管海峡两岸都主张对南沙群岛的主权。随着中国大陆对东海争议岛屿钓鱼岛的领海基线的划定,目前国内学界正在研讨适用于南沙群岛的领海基线划法问题。
  领海基线是确定国家内水范围,也是确定国家领海、专属经济区和大陆架范围的起始线。
  一、南沙群岛的岛礁概况
  南沙群岛位于中国南疆的最南端,北起雄南滩,南至曾母暗沙,东至海里马滩,西到万安滩,南北长500多海里,东西宽400多海里,水域面积约82万平方公里。南沙群岛是南海诸岛中岛礁最多,散布范围最广的珊瑚礁群,共有230多个岛屿、沙洲和礁滩{1},其中高于高潮线的岛、礁、滩大约70个{2}。
  南海诸岛在高潮时露出水面的岛礁总面积仅约14平方公里,其中南沙群岛总面积约6平方公里,另外三大群岛的总面积约8平方公里。东沙群岛中高潮时露出水面的唯一岛屿东沙岛约1.74平方公里;西沙群岛总面积超过6平方公里(永兴岛2. 1平方公里、东岛1.6平方公里、中建岛1.5平方公里、赵述岛0.19平方公里、北岛0.25平方公里、中岛0.2平方公里、南岛0.17平方公里,此外还有浪花礁和北礁等岛礁);中沙群岛中高潮时露出水面的唯一岛礁黄岩岛只有面积很小的一些岩礁;南沙群岛都是面积小的岛礁,其中四大岛的面积大体如下:太平岛0.48平方公里、中业岛0.37平方公里、西月岛0.18平方公里、南威岛0.15平方公里。
  二、《联合国海洋法公约》的领海基线制度
  《联合国海洋法公约》(以下简称〈公约〉)第二部分第二节“领海的界限”共有14条即第3-16条,确定了领海基线制度,其中核心条款是第5条“正常基线”和第7条“直线基线”。
  按照《公约》第5-6条和第13条的规定,正常基线可适用于三种情况:(1)“沿岸低潮线”适用于大陆沿岸领海基线的划定;(2)“向海低潮线”适用于位于环礁上的岛屿或有岸礁环列的岛屿且以礁石为基点确定基线;(3)若低潮高地全部或一部分与大陆或岛屿的距离不超过领海的宽度,该高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线。
  按照《公约》第7-12条的规定,直线基线可适用于下列情况:(1)海岸线极为曲折的地方;(2)紧接海岸有一系列岛屿;(3)海岸线非常不稳定之处;(4)在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施;(5)低潮高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认者;(5)依据第1款可以采用直线基线法之处,确定特定基线时,对于有关地区所特有的并经长期惯例清楚地证明其为实在而重要的经济利益,可予以考虑;(6)若河流直接流入海洋,基线应是一条在两岸低潮线上两点之间横越河口的直线;(7)如果海湾天然入口两端的低潮标之间的距离不超过24海里,则可在这两个低潮标之间划出一条封口线,但上述规定不适用于所谓“历史性”海湾,也不适用于采用第7条所规定的直线基线法的任何情形;(8)若因有岛屿且水曲有一个以上的曲口,则该半圆形应划在与横越各曲口的各线总长度相等的一条线上;(9)构成海港体系组成部分的最外部永久海港工程视为海岸的一部分;(10)通常用于船舶装卸和下锚的泊船处,即使全部或一部分位于领海的外部界限以外,也都包括在领海范围之内。
  然而第7条也规定了采用直线基线法的限制性条件:(1)直线基线的划定不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向,而且基线内的海域必须充分接近陆地领土,使其受内水制度的支配;(2)一国不得采用直线基线制度,致使另一国的领海同公海或专属经济区隔断。且其第8条规定:如果按照第7条所规定的方法确定直线基线的效果使原来并未认为是内水的区域被包围在内成为内水,则在此种水域内应有本公约所规定的无害通过权。
  三、《联合国海洋法公约》的群岛制度
  《公约》第四部分“群岛国”共有9条即第46-54条。其制度不宜适用于南沙群岛。主要理由如下:
  群岛制度仅适用于群岛国。群岛国是指全部由一个或多个群岛构成的国家,并可包括其他岛屿。中国不是群岛国,而台湾不是“国家”因而也不是群岛国。在第三次联合国海洋法会议上,一些国家曾经主张大陆国家也应有权对其散布在大洋中的群岛适用“群岛原则”以划定群岛水域,但是遭到多数国家的反对{3}。
  南海四群岛包括南沙群岛都不是公约所定义的群岛。《公约》所称“群岛”即法律意义上的群岛“是指一群岛屿,包括若干岛屿的若干部分、相连的水域或其他自然地形,彼此密切相关,以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体,或在历史上已被视为这种实体”。南海四群岛包括南沙群岛都不能“在本质上构成一个地理、经济和政治的实体,或在历史上已被视为这种实体”。
  在群岛基线内,其“水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在1:1至9:1之间”。若在广袤的南沙群岛适用群岛基线,其水域和陆地面积之比不可能基本限定在该合法比例内。请注意南沙群岛陆地面积约6平方公里而海域面积82万平方公里。
  群岛基线的长度不应超过100海里,但其中至多3%可不超过125海里。同样,若在广袤的南沙群岛适用群岛基线,其群岛基线长度不可能基本限定在该合法长度内。因为南沙群岛的岛礁距离很远,而群岛基线的划定原则上只能以高潮时露出海面的岛礁作为基点,不应以低潮高地为起讫点,除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施,或者低潮高地全部或一部分与最近的岛屿的距离不超过领海的宽度外。
  群岛基线的划定不应在任何明显的程度上偏离群岛的一般轮廓。若在广袤的南沙群岛适用群岛基线,其群岛基线的划定不可能不明显偏离群岛的一般轮廓。
  群岛水域的通过制度有无害通过和群岛海道通过两种。而中国大陆和台湾在东海的钓鱼岛,在南海的西沙群岛、东沙岛和黄岩岛所划定的领海基线内,只有内水,没有群岛水域。因此,若中国在南沙群岛划定群岛基线,也没有国内实践的根据。
  四、中国大陆的领海基线制度
  《中华人民共和国政府关于领海的声明》规定“中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线”。《中华人民共和国领海及毗连区法》3条规定“中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定,由各相邻基点之间的直线连线组成”。
  目前中国大陆确定的领海基线一律采用直线基线。《关于中华人民共和国领海基线的声明》和《关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》公布的94个领海基点中,92个在岛礁上,其中大陆海岸(包括海南岛)49个基点,48条直线基线;西沙群岛28个基点,28条直线基线;钓鱼岛及其附属岛屿17个基点,17条直线基线,其中钓鱼岛列屿12个基点,12条直线基线,赤尾屿列屿5个基点,5条直线基线。
  表1 中国大陆和海南岛的领海基线(长度:海里){4}
┌───┬───┬───┬──┬───┬──┬────┬───┬───┬───┐
  │长度 │基线 │长度 │基线│长度 │基线│长度  │基线 │长度 │基线 │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │1-2  │0.3  │11-12 │62.5│21-22 │36.9│31-32  │107.8 │41-42 │11.0 │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │2-3  │26.7 │12-13 │0.6 │22-23 │83.6│32-33  │6.4  │42-43 │18.5 │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │3-4  │3.0  │13-14 │35.2│23-24 │48.3│33-34  │83.7 │43-44 │0.3  │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │4-5  │1.9  │14-15 │84.2│24-25 │30.8│34-35  │0.6  │44-45 │0.8  │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │5-6  │15.2 │15-16 │34.9│25-26 │1.1 │35-36  │23.7 │45-46 │0.1  │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │6-7  │84.1 │16-17 │0.5 │26-27 │43.8│36-37  │6.0  │46-47 │19.6 │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │7-8  │71.8 │17-18 │69.3│27-28 │84.6│37-38  │23.2 │47--48│21.0 │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │8-9  │121.7 │18-19 │73.2│28-29 │71.3│38-39  │0.3  │48-49 │9.8  │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │9-10 │25.6 │19-20 │14.3│29-30 │66.8│39-40  │7.2  │   │   │
  ├───┼───┼───┼──┼───┼──┼────┼───┼───┼───┤
  │10-11 │100.2 │20-21 │50.3│30-31 │25.4│40-41  │26.0 │   │   │
  └───┴───┴───┴──┴───┴──┴────┴───┴───┴───┘

  表2 西沙群岛领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线(长度:海里){4}
┌────────┬────┬─────────┬────┬─────────┬────┬─────────┬────┐
  │领海基点    │连线长度│领海基点     │连线长度│领海基点     │连线长度│领海基点     │连线长度│
  ├────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┤
  │1.东岛(1)   │0.5   │2.东岛(2)    │0.4   │3.东岛(3)    │36.3  │4.浪花礁(1)   │3.9   │
  ├────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┤
  │5.浪花礁(2)  │1.0   │6.浪花礁(3)   │2.0   │7.浪花礁(4)   │75.8  │8.中建岛(1)   │0.5   │
  ├────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┤
  │9.中建岛(2)  │0.3   │10.中建岛(3)  │0.2   │11.中建岛(4)  │0.3   │12.中建岛(5)  │0.2   │
  ├────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┤
  │13.中建岛(6) │0.3   │14.中建岛(7)  │78.8  │15.北礁(1)   │0.5   │16.北礁(2)   │0.4   │
  ├────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┤
  │17.北礁(3)  │0.6   │18.北礁(4)   │1.4   │19.北礁(5)   │1.8   │20.北礁(6)   │0.6   │
  ├────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┤
  │21.北礁(7)  │0.4   │22.北礁(8)   │41.5  │23.赵述岛(1)  │0.9   │24.赵述岛(3)  │1.0   │
  ├────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┤
  │25.赵述岛(3) │1.9   │26.北岛      │1.5   │27.中岛      │1.1   │28.南岛      │28.0  │
  ├────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┼─────────┼────┤
  │1.东岛(1)   │    │         │    │         │    │         │    │
  └────────┴────┴─────────┴────┴─────────┴────┴─────────┴────┘

  表3 钓鱼岛及其附属岛屿领海基点
┌───────┬─────────────┬─────────┬──────────────┐
  │领海基点   │经纬度标示        │领海基点     │经纬度标示         │
  ├───────┼─────────────┼─────────┼──────────────┤
  │1.钓鱼岛1   │北纬25°44.1东经123°27.5 │2.钓鱼岛2     │北纬25°44.2东经123°27.4  │
  ├───────┼─────────────┼─────────┼──────────────┤
  │3.钓鱼岛3   │北纬25°44.4东经123°27.4 │4.钓鱼岛4     │北纬25°44.7东经123°27.5  │
  ├───────┼─────────────┼─────────┼──────────────┤
  │5.海豚岛   │北纬25°55.8东经123°40.7 │6.下虎牙岛    │北纬25°55.8东经123°41.1  │
  ├───────┼─────────────┼─────────┼──────────────┤
  │7.海星岛   │北纬25°55.6东经123°41.3 │8.黄尾屿     │北纬25°55.4东经123°41.4  │
  ├───────┼─────────────┼─────────┼──────────────┤
  │9.海龟岛   │北纬25°55.3东经123°41.4 │10.长龙岛     │北纬25°43.2东经123°33.4  │
  ├───────┼─────────────┼─────────┼──────────────┤
  │11.南小岛   │北纬25°43.2东经123°33.2 │12.鲳鱼岛     │北纬25°44.0东经123°27.6  │
  ├───────┼─────────────┼─────────┼──────────────┤
  │1.钓鱼岛1   │北纬25°44.1东经123°27.5 │         │              │
  ├───────┴─────────────┴─────────┴──────────────┤
  │赤尾屿列屿5个基点                                      │
  ├───────┬─────────────┬───────┬────────────────┤
  │1.赤尾屿   │北纬25°55.3东经124°33.7 │2.望赤岛   │北纬25°55.2东经124°33.2    │
  ├───────┼─────────────┼───────┼────────────────┤
  │3.小赤尾岛  │北纬25°55.3东经124°33.3 │4.赤背北岛  │北纬25°55.5东经124°33.5    │
  ├───────┼─────────────┼───────┼────────────────┤
  │5.赤背东岛  │北纬25°55.5东经124°33.7 │1.赤尾屿   │北纬25°55.3东经124°33.7    │
  └───────┴─────────────┴───────┴────────────────┘

  美国人认为中国大陆使用直线基线不符合《公约》第7条第1款的规定:中国也不应在西沙群岛周围设立群岛直线基线,“合理的基线应是这些岛屿和岩礁的低潮线”{4}。
  中国没有采用正常基线,从本国法原因上说,是因为1958年9月4日公布实施《中华人民共和国政府关于领海的声明》和1992年2月25日公布实施《中华人民共和国领海及毗连区法》确定了划定领海基线的直线基线法。尽管1958年《领海和毗连区公约》已经规定了上述基线制度,但中国并非该公约的缔约国;《公约》于1994年11月16日生效,而1996年5月15日全国人民代表大会常务委员会通过《关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》。由此可知,中国的上述声明和法律早于《公约》的生效和中国批准加人《公约》,因此中国并未违背承担的国际条约义务。然而,由于中国在1982年已经签署公约,《维也纳条约法公约》18条规定“一国负有义务不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动:若该国已签署条约或已交换构成条约之文书而须经批准、接受或核准,但尚未明白表示不欲成为条约当事国之意思”,因此,若中国违反《公约》的规定,尽管当时并非《公约》缔约国,也是不适当的。然而中国即使在作为《公约》非缔约国时所确定的领海基线,也并未违反《公约》的规定。因为尽管《公约》规定了确定领海基线的各种方法包括其核心方法正常基线法和直线基线法,且其第14条规定:“沿海国为适应不同情况,可交替使用以上各条规定的任何方法以确定基线”,特别是将低潮线定名为“正常基线”(normal baseline),但并未规定沿海国必须“交替使用”而是“可以交替使用”,也未规定若仅使用直线基线为不合法,而只是规定了使用直线基线的条件。
  从表1可知,中国连接大陆海岸线和海南岛各基点之间的直线基线48条总长为1734.1海里,平均每条基线长度为36.127海里,其中小于24海里的23条占总数之比为47.92%,100-121.7海里的3条占比6.25%。对比之下,中国周边邻国如越南大陆岸线的直线基线“其中有两个离岸约44海里,有3个离岸约58多海里。10条基线中最长的4条分别为162海里、161海里、149海里、105海里。所包围的海区共2.7万平方海里”{5}。
  从表2可知,中国在西沙群岛的基线划定是遵循了中国代表团1973年7月4日向联合国海底委员会提出的《关于国家管辖范围内海域的工作文件》的第1条第6款的立场:“岛屿相互距离较近的群岛或列岛,可视为一个整体,划定领海范围”{6},但并非采用了群岛基线划法。群岛基线的长度一般可达100海里,其中3%的长度可达125海里,而西沙群岛的基线28条总长才282.1海里,平均每条基线长度为10.075海里,其中在4海里以下的23条,占基线总数的82.14%,而48-78.8海里的2条,占比7.14%,没有80海里以上的基线。而菲律宾划定领海基线采用的是群岛基线,一共使用了79条直线基线把群岛最外缘的岛屿连接起来,中间围绕着7104个岛,这些基线总长约8175海里,平均长约102海里,其中最长约140海里,最短178米,基线内的群岛区域使菲律宾的领土扩大了约2.8倍,水域与陆地面积之比为1.841:1{7}。太平洋岛国图瓦卢陆地面积只有26平方公里,但构成国土的200多个珊瑚岛散布在22万平方公里的海域内,其专属经济区超过90万平方公里,为国土的3.4万倍{8}!
  从表3可知,中国在钓鱼岛及其附属岛屿的基线划定仍是遵循着“岛屿相互距离较近的群岛或列岛,可视为一个整体,划定领海范围”。钓鱼岛及其附属岛屿12个和5个基点之间的直线基线总长度约37.7海里,每条基线的平均长度约2.217海里。其平均长度不到中国大陆和海南岛平均每条领海基线长度的1/16,不到西沙群岛平均每条领海基线长度的1/4。
  五、中国台湾地区的领海基线制度
  中国台湾地区《中华民国领海及邻接区法》第4条规定:“中华民国领海基线之划定,采用以直线基线为原则,正常基线为例外之混合基线法。”其第5条规定:“中华民国领海之基线及领海外界线,由行政院订定,并得分批公告之。”
  中国台湾地区《中华民国第一批领海基线、领海及邻接区外界线》只公布了台湾本岛及附属岛屿和东沙群岛的东沙岛的领海基点和基线,对钓鱼岛和中沙群岛的黄岩岛采用正常基线;没有公布大陆海岸包括金门和马祖等实际控制的岛屿和西沙群岛的领海基点和基线,也没有公布南沙群岛的领海基点和基线,但声明“在中国传统U形线内之南沙群岛全部岛礁均为中国领土,其领海基线采直线基线及正常基线混合基线法划定,有关基点名称、地理坐标及海图另案公告”。
  表4 台湾地区公布的第一批领海基线表
┌────┬──────┬─────┬──────────────────┬────┬────┐
  │区域  │基点编号  │基点名称 │地理坐标(WGS84坐标系统)      │讫点编号│基线种类│
  ├────┼──────┼─────┼──────────────────┼────┤直线基线│
  │    │T1     │二貂角  │25000′29.83″N 122000′27.97″E  │T2   │    │
  │台   ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │湾   │T2     │棉花屿  │25029″01.87″N 122006″32.79″E  │T3   │直线基线│
  │本   ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │岛   │T3     │彭佳屿1  │25037′47.51″N 122005′09.69″E  │T4   │正常基线│
  │及   ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │附   │T4     │彭佳屿2  │25037′57.44″N 122004′24.24″E  │T5   │直线基线│
  │属   ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │岛   │T5     │麟山鼻  │25017′29.23″N 121030′33.94″E  │T6   │直线基线│
  │屿   ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T6     │大堀溪  │25004′05.59″N 121005′53.57″E  │T7   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T7     │大潭   │25001′57.38″N 121001′58.49″E  │T8   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T8     │翁公石  │23°47′15.19″N 119°32′27.41″E │T9   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T9     │花屿1   │23°24′42.82″N 119°19′06.84″E │T10   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T10     │花屿3   │23°24′12.56″N 119°18′52.12″E │Tll   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T11     │花屿2   │23°23′57.43″N 119°18′49.10″E │T12   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T12     │猫屿   │23°19′28.91″N 119°19′06.03″E │T13   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T13     │七美屿  │23′11′35.80″N 119°24′58.10″E │T14   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T14     │琉球屿  │22°19′25.73″N 120°21′13.13″E │T15   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T15     │七星岩  │21°45′22.76″N 120°49′35.09″E │T16   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T16     │小a屿1  │21°56′18.23″N 121°36′48.45″E │T17   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T17     │小x屿2  │21°56′58.88″N 121°37′02.34″E │T18   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T18     │飞岩   │22°41′07.53″N 121°31′21.17″E │T19   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T19     │石梯鼻  │23°28′59.92″N 121°30′59.79″E │120   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T20     │乌石鼻  │24°28′49.82″N 121°51′43.71″E │T21   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T21     │米岛   │24°35′57.69″N 121°54′11.25″E │122   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │T22     │龟头岸  │24°50′22.24″N 121°57′52.78″E │T1   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │ -     │钓鱼台列屿│        -          │ -   │正常基线│
  ├────┼──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │东沙群岛│D1     │西北角  │20°46′03.92″N 116°45′55.79″E │D2   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │D2     │东沙北角 │20°44′03.93″N 116°42′36.58″E │D3   │正常基线│
  │    ├──────┤东沙南角 ├──────────────────┼────┼────┤
  │    │D3     │     │20°41′55.20″N 116°41′46.77″E │D4   │直线基线│
  │    ├──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │    │D4     │西南角  │20°35′41.12″N 116°45′16.75″E │D1   │正常基线│
  ├────┼──────┼─────┼──────────────────┼────┼────┤
  │中沙群岛│-      │黄岩岛  │                  │    │正常基线│
  └────┴──────┴─────┴──────────────────┴────┴────┘

  台湾地区对钓鱼岛和黄岩岛仅使用正常基线,对东沙岛使用各两条正常基线和直线基线,对南沙群岛拟采直线基线及正常基线的混合基线法划定,而在台湾地区本岛及附属岛屿22条基线中21条是直线基线,仅1条是正常基线。
  《中华人民共和国政府关于领海的声明》规定:在基线以内的水域,包括渤海湾、琼州海峡在内都是中国的内海;在基线以内的岛屿,包括东引岛、高登岛、马祖列岛、白犬列岛、乌岳岛、大小金门岛、大担岛、二担岛、东碇岛在内,都是中国的内海。《关于中华人民共和国领海基线的声明》就将金门和马祖等岛屿划人其领海基线的内侧。台湾则是在1999年12月31日以《中华民国第一批领海基线、领海及邻接区外界线》公告其领海基线,不包括金门和马祖。台湾“行政院长”吴敦义表示:两岸有一些共识就是,搁置争议,共创双赢,当年就在这样的前提底下,保持留白,避免两岸为这样的尚未最终划清楚的界线,产生不必要的争端。2009年公告修正的《中华民国第一批领海基线、领海及邻接区外界线》其领海基线范围包括:台湾本岛、澎湖、钓鱼台群岛、东沙及中沙等岛屿,而金门和马祖则仍没有被包含在内,当然也没有公布大陆海岸和西沙群岛的领海基线。台湾“新闻局长”苏俊宾表示:该修正仅针对在1999年公告的进行实地检核,以确保领海基点坐标精确。
  中国大陆虽然没有公布中沙群岛、南沙群岛的领海基线,但同时表明“将再行宣布中华人民共和国其余领海基线”,其主因是中国致力于与周边邻国发展全面关系,在南海问题上不采取激化矛盾的行动,表现了中国在南海问题上最大的诚意。这种立场在2002年11月中国与东盟签订的《南海各方行为宣言》中有完整的表述:“各力承诺保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”。而台湾不是东盟地区论坛的成员,也不是《南海各方行为宣言》的签字方,因此台湾公布中沙群岛、南沙群岛的领海基线并不违背其任何国际承诺。
  六、关于在南沙群岛确定领海基点和划定领海基线之我见
  《公约》规定的群岛制度不适用于南沙群岛。由于第46条定义了“群岛国”,因此,中国等非群岛国的沿海群岛和其他群岛将根据UNCLOS第八部分“岛屿制度”即第121条“岛屿制度”的相关规定处理{9}。
  中国大陆法定的确定领海基线的方法是直线基线法,而台湾地区法定的确定领海基线的方法是以直线基线为原则,正常基线为例外的混合基线法。中国大陆和台湾地区的相关法律都没有规定群岛基线划法。因此,若中国在南沙群岛适用群岛基线划法,没有国际条约法和国内法律的依据。在实践中,中国大陆和台湾地区在确定领海基线时,都没有使用群岛基线。中国在西沙群岛和钓鱼岛使用直线基线比在大陆沿岸使用直线基线更为谨慎;而台湾地区在钓鱼岛和黄岩岛仅使用正常基线,比较其在台湾本岛及附属岛屿领海基线的划定,也可知台湾地区在划定争议岛礁的领海基线时的谨慎立场。国际上也很难找到相应的各国实践的支持,比如大陆国家拥有远离本土的散布在广袤海域的诸多面积都小的岛礁,而该国对其采用了群岛基线划法。
  南沙群岛海域广袤,其岛礁散布很广但面积小,其中只有少数岛礁符合《公约》关于岛屿的定义。若中国恢复对南沙群岛的主权,中国在南沙群岛不宜适用群岛制度,也不宜使用直线基线划法将整个南沙群岛“视为一个整体,划定领海范围”。中国在南沙群岛确定领海基线最可能和最适当的做法,是仿效确定钓鱼岛及其周边列屿的领海基线的划法,如以太平岛、中业岛、西月岛、南威岛、美济礁等主要岛礁为中心,结合其周边的岩礁确定基点,以这些基点的直线连线作为领海基线。
【参考文献】
{1}程刚.南海,世界最复杂的海[EB/OL].http://mil.huanqiu.com/Neighbor/2009-05/468553.html.
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{3}邵津主编.国际法[M].北京:北京大学出版社,2005.136.
{4}任筱锋(译).美国对中国领海基线的看法[EB/OL].http://www.148cn.org/data/2006/1201/article30278.htm.
{5}高伟浓.东南亚国家的海洋法实践(之二)[J].东南亚研究,1996,(3).
{6}赵理海.关于南海诸岛的若干法律问题[J].法制与社会发展,1995,(4).
{7}李金明.21世纪南海主权研究的新动向[J].南洋问题研究,2001,(1).
{8}冯春萍,邓立丽.专属经济区:广袤的蓝色国土[EB/OL].http://sh.huanqiu.com/dili/2008-0646369. html.
{9}许敏,张丹.对国际海洋法中岛屿问题的认识[J].云南警官学院学报,2008,(4).
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 联合国海洋法公约
 维也纳条约法公约
 南海各方行为宣言
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